“O poder só é efetivado enquanto a palavra e o ato não se divorciam, quando as palavras não são vazias e os atos não são brutais, quando as palavras não são empregadas para velar intenções, mas para revelar realidades, e os atos não são usados para violar e destruir, mas para criar relações e novas realidades.” (ARENDT, Hannah Condição Humana, 2007, p. 212)

O que é Município Putativo? - Típico caso de constitucionalidade superveniente declarada pelo STF.




Ubirajara Casado é Advogado da União
Professor de Processo Civil e Constitucional da EBEJI
EBEJI
O que é Município Putativo?

Lembra do casamento putativo em Direito Civil?
Casamento putativo é o casamento celebrado indevidamente de boa-fé, ou seja, um “casamento imaginário”, no qual, se imaginava ser verdadeiro, por ter preenchido todos os requisitos de existência, validade e produzido seus efeitos, no entanto, posteriormente, verificou se um vício, suscetível à anulação.
O casamento putativo é válido desde a celebração até o trânsito em julgado da sentença anulatória.

Putativo é, na ciência jurídica, aquilo que embora ilegítimo, é objeto de suposição de legitimidade, fundada na boa-fé.
Pois bem, no caso do Município a ideia é bem parecida.
Criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios
LC Federal delimitando espaço temporal
Lei Estadual
Estudos de Viabilidade Municipal
Depois dos estudos, plebiscito prévio com a população dos Municípios envolvidos
Na Bahia, existe um Município chamado de Barreiras, e o Estado, por meio da Lei n. 7.619/2000 criou o Município de Luís Eduardo Magalhães a partir do desmembramento de Barreiras.
O Partido dos Trabalhadores ajuizou uma ADI (n. 2.240) no STF para discutir a constitucionalidade a mencionada lei.
Vamos lembrar quais os requisitos necessários para a criação de um Município nos termos da Constituição de 1988:
Art. 18 § 4º CF/88: A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
Então, temos que:
ADI 2.240 apresentava as seguintes inconstitucionalidades da lei baiana:
1
Criação de novo Município em ano de eleições municipais;
2
Ausência de lei complementar federal delimitando lapso temporal para a criação de Municípios;
3
Plebiscito realizado apenas com a população do Município que se formou (Luís Eduardo Magalhães) sem englobar a população total do Município de Barreiras;
4
Estudos de viabilidade municipal publicado em momento posterior ao plebiscito.
Pelo explanado até agora, você deve estar dizendo: bom, a violação ao art. 18, parágrafo 4o da CF/88 é muito nítida, então o STF declarou a lei inconstitucional não é mesmo? Na verdade, a história do julgamento não foi bem essa, vamos ver.
O STF, por meio do seu relator, reconheceu a afronta a CF/88, mas…
  1. Não poderia ignorar a existência de fato do Município há mais de 6 anos, dotado de autonomia.
  2. Sua existência resultou efeitos jurídicos.
  3. A não edição de lei complementar federal dentro de prazo razoável determinou um momento anormal na criação do Município.
  4. Ponderou a ofensa à CF com os princípios da segurança jurídica e da continuidade do Estado.
  5. Entendeu que ao julgar a ADI improcedente, mantendo a existência do Município, ao invés de encorajar a criação de novos municípios indiscriminadamente, ao contrário, serviria de apelo ao Poder Legislativo a fim de suprir a omissão constitucional acerca da ausência de lei complementar federal.
Depois das razões do relator, Ministro Eros Grau, pediu vista o Ministro Gilmar Mendes que construiu a seguinte solução adotada pelo STF ao final:
  1. Declarar a lei baiana inconstitucional.
  2. Contudo, sem pronunciar a nulidade do ato de criação do Município.
  3. Mantendo sua vigência por mais 24 meses.
Percebe-se, claramente, que o STF ponderou a nulidade com a segurança jurídica, aplicando o art. 27 da Lei n. 9.868/99, ou seja, modulando os efeitos da inconstitucionalidade.
Art. 27 da Lei n. 9.868/99
Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
Interessante o prazo de 24 meses dado pelo STF na ADI. 2.240 para “constitucionalização” do Município baiano. Nesse prazo, o Congresso Nacional deve elaborar a lei complementar federal, dando cumprimento ao disposto no art. 18, parágrafo 4o da CF, bem como deve, o Município, se ajustar aos requisitos constitucionais.
Perceba que o STF, por meio da ADO 3.682já havia fixado prazo de 18 meses para que o Congresso Nacional elaborasse a lei complementar federal do art. 18, parágrafo 4o da CF. Naquele julgamento, o STF entendeu que a decisão tem caráter mandamental, ou seja, de conteúdo obrigatório.
Assim, em tese, o Congresso Nacional teria 18 meses para produzir a lei complementar e o Município teria 6 meses (24 meses ao total) para se ajustar aos ditames da Constituição Federal.
Algumas questões ainda são interessantes no julgado da ADI 2.240, vejamos:
  1. Pedro Lenza atenta para utilização, pelo STF, de uma verdadeira CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE, ou seja, o Supremo acabou por permitir que uma lei que nasceu inconstitucional seja corrigida mediante procedimento futuro de adequação ao texto constitucional, como se houvesse uma forma de remediar a lei inconstitucional para torna-la constitucional.
  2. Ao contrário da ADO 3.682, a ADI 2.240 não enviou um mandamento ao Congresso Nacional para a elaboração da lei complementar federal em 24 meses, o próprio STF reconheceu que o prazo é apenas de fixação de um parâmetro temporal razoável (Ofício n. 346/GP, enviado pelo STF ao Congresso Nacional).
  3. Se não elaborada a LC federal, o Município seria desconstituído.
  4. Se elaborada a LC federal, mas o Município não se adequasse ao novo procedimento, seria desconstituído.
Agora, a pergunta: o que aconteceu com Município de Luís Eduardo Magalhães, na Bahia?
Pois bem! O Congresso Nacional ainda não cumpriu o comando do STF emanado na ADO 3.862 e ignorou completamente o prazo de 24 meses determinado na ADI 2.240
Para regularizar a situação do Município em questão e alguns outros, o Congresso Nacional promulgou a EC n. 57/2008 que adicionou ao ADCT o art. 96 nos seguintes termos:
Art. 96 do ADCT
Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação.
Diante do art. 96, o que fez o STF? Acatou os termos do Congresso Nacional, vejamos:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DO MUNICÍPIO DE PINTO BANDEIRA/RS. AÇÃO JULGADA PREJUDICADA PELA EDIÇÃO SUPERVENIENTE DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 57/2008. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE À EMENDA CONSTITUCIONAL N. 15/1996 E DEFINIÇÃO DA SITUAÇÃO JURÍDICA POR MEIO DA DECISÃO CAUTELAR. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Nos termos do art. 317, § 4º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, o agravo regimental não tem efeito suspensivo. 2. A Lei n. 11.375/1999 do Rio Grande do Sul é ato normativo existente e autônomo, pelo que pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade. 3. Decisões cautelares têm caráter precário e provisório, necessariamente substituídas por decisões finais definitivas. 4. Com o advento da Emenda Constitucional n. 57/2008, foram convalidados os atos de criação de Municípios cuja lei tenha sido publicada até 31.12.2006, atendidos os requisitos na legislação do respectivo estado à época de sua criação. 5. A Lei n. 11.375/1999 foi publicada nos termos do art. 9º da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, alterado pela Emenda Constitucional n. 20/1997, pelo que a criação do Município de Pinto Bandeira foi convalidada. 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (ADI 2.381-AgR, Min. Cármen Lúcia, DJe 08.04.2011).
Assim, o que temos após a ADI 2.240, ADO 3.862 e EC 57?
  1. Lei estaduais que criem Municípios após 31.12.2006 sem LC federal prevista no art. 18, parágrafo 4o da CF/88 são inconstitucionais por vício formal.
  1. O Congresso Nacional tentou, algumas vezes, cumprir o mandamento da ADO 3.862 enviado à Presidência da República projetos de lei complementar federal disciplinando a matéria, contudo, em todas as vezes o projeto foi vetado pelo Presidente da República sob o argumento de interesse público, uma vez que, segundo o veto, haveria aumento de despesas com as novas estruturas municipais sem que haja a correspondente geração de novas receitas (Mensagem n. 250/2014).
O que é mais importante para os seus estudos para a Advocacia Pública em toda a discussão acima?
  1. Saber o que é Município Putativo;
  2. Saber que o caso acima é exemplo de “constitucionalidade superveniente”;
  3. Saber que a EC/57 convalidou o Município Putativo criado pelo STF e que, posteriormente, a mesma EC/57 foi acatada pelo Supremo sem maiores discussões.
Um abraço a todos, Ubirajara Casado.


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